공공선택론: 정치의 경제학적 해석

 공공선택론은 정치 과정을 경제학적 원리와 분석 방법을 활용해 해석하려는 이론이다. 시장에 생산자와 소비자, 고용주와 근로자가 존재하듯, 정치 영역에도 정치가, 관료, 이익집단, 유권자가 존재한다고 보고 이들의 선택과 행동을 경제학적으로 탐구한다. 이 사상의 뿌리는 1896년 스웨덴의 경제학자 크누트 빅셀의 논의에서 찾을 수 있다. 그는 관료가 효율성보다는 예산 확대와 조직 비대화를 통해 자기 이익을 추구한다고 비판했다. 현대적 공공선택론을 여는 인물로는 덩컨 블랙이 꼽힌다. 그는 중위투표자정리의 기본틀을 제시하고 발전시켰다. 이어 제임스 M.뷰캐넌과 고든 털럭은 1962년 '국민합의의 분석: 입헌민주주의의 논리적 기초'를 출간했는데, 이는 공공선택론의 대표적인 저작으로 평가된다. 두 사람은 공공재 배분이 정치적 투표 과정을 통해 이루어지는 원리를 설명했다. 공공선택론은 매우 다양한 주제를 포괄하기 때문에 일관된 틀로 단순 정리하기는 어렵다. 다만 크게 로체스터 학파, 버지니아 학파, 블루밍턴 학파의 세 흐름으로 발전해 왔다고 볼 수 있다. 기존 경제학은 개인이 경제활동에서는 이기심을 바탕으로 자신의 효용을 극대화하지만, 정치활동에서는 공공심에 따라 행동한다고 가정했다. 그러나 공공선택론은 이러한 이원론을 부정하고, 정치적 선택 또한 경제적 선택과 마찬가지로 자기 이익을 극대화하려는 행동으로 본다. 따라서 정치가, 관료, 유권자, 이익집단 역시 기업인이나 상인처럼 자기 목적을 위해 움직인다고 전제한다. 또한 사회를 구성하는 모든 실체는 기본적으로 개인 행위자들의 집합으로 이해된다. 국가는 독립된 유기체가 아니라 개인들의 합으로 간주되며, 개인은 경제 영역에서든 정치 영역에서든 동일하게 이기적 동기로 행동한다고 본다. 공공선택론의 규범적 기준은 '시민적 선택의 존중'이다. 개인을 이기적인 존재로 전제하면서도, 동시에 그 개인적 선택이 존중되어야 한다는 점을 강조한다. 정부는 공공재를 공급하는 생산자로, 시민은 이를 소비하는 소비자로 규정된다. 이러한 시각에서 전통적 관료제를 비판하고, 공공부문에서 시장원리를 도입하여 개인들의 편익을 증대시켜야 한다고 주장한다. 엘리너 오스트롬은 대규모 관료제를 강하게 비판하며, 이를 대체할 수 있는 '민주적 행정'을 통해 공공재 공급을 달성해야 한다고 제안했다. 그녀가 관료제를 문제시한 이유는 다음과 같다. 거대한 관료조직은 시민의 다양한 요구에 신속히 대응하지 못한다. 높은 사회적 비용을 유발하며, 수요와 공급의 조정에도 실패한다. 공공재의 질을 저하시키고, 행정 활동이 본래의 공공 목적에서 이탈하게 만든다. 합리적 무시란 어떤 정보를 얻는 데 필요한 비용이 그 정보를 통해 얻을 수 있는 편익보다 더 큰 경우, 굳이 정보를 습득하지 않고 무시하는 것이 오히려 경제적으로 합리적이라는 사고방식이다. 이 개념은 투표행위에도 적용된다. 즉, 유권자가 투표 참여로 얻는 편익보다 투표 과정에서 소요되는 비용이 더 크다고 판단하면, 투표를 하지 않는 것이 합리적인 선택이 된다. 이런 이유는 낮은 투표율의 배경 중 하나로 설명된다. 일반 시민이 정치에 무관심하거나 합리적으로 무시하는 태도를 보이는 것과 달리, 특별이익집단은 정치시장에 적극적으로 개입한다. 그 이유는 자신들에게 유리한 법률이나 정책을 만들도록 로비하는 비용보다, 그러한 정책이 시행됨으로써 얻는 혜택이 훨씬 크기 때문이다. 관료들은 이러한 집단의 압력에 쉽게 굴복하기도 한다. 왜냐하면 관료 역시 공익을 위해 봉사하는 공복이라기보다, 급여·수당·지위·명예·연금 등 자신의 이익을 극대화하려는 개인으로 행동하기 때문이다. 결국 이익집단과 관료의 이해관계가 결합하면서 지대추구 행위가 발생한다. 특정 집단을 위해 만들어진 정책의 재원은 결국 국민들의 세금에서 나온다. 하지만 대부분의 국민은 특정 집단을 위한 정책 때문에 자신이 지불하는 세금이 늘어나더라도 적극적으로 반대하지 않는다. 이는 잘못된 정책으로 인한 부담이 개인에게 돌아올 때는 매우 소액의 세금 형태로 나타나지만, 이를 막기 위해 대응하려면 시간과 노력이 많이 들어가기 때문이다. 따라서 개인 입장에서는 문제를 방치하는 편이 오히려 합리적인 선택이 된다. 중위투표자 모형은 정당이나 후보자들의 정책이 크게 차별화되지 않는 이유를 설명한다. 중위투표자는 전체 유권자의 정확히 절반 지점에 위치한 투표자를 의미한다. 선거에서 어느 후보가 중위투표자의 선호에서 멀어진 정책을 내세우면, 다른 후보에게 표를 빼앗겨 패배할 가능성이 커진다. 따라서 선거가 진행될수록 후보자들의 정책은 점점 중위투표자의 입장에 수렴하게 되고, 결국 최종적으로 두 후보 간의 공약 차이는 거의 없어지게 된다. 니스카넨은 관료들이 권력을 확대하기 위해 소속 기관의 예산을 가능한 한 크게 늘리려 한다는 점에 주목했다. 그는 이를 설명하기 위해 예산 산출 함수, 정치적 수요곡선, 총비용 함수, 목적 함수 등을 활용한 수리적 모형을 제시했다. 그의 주장에 따르면 관료의 행태 때문에 정부 산출물은 사회적으로 바람직한 수준보다 두 배 정도 과잉 생산되는 결과를 낳게 된다. 공공선택론은 흔히 '작은 정부'를 강조하는 이론으로 이해되지만, 학자들마다 정치적 입장은 다소 차이가 있다. 예를 들어 맨슈어 올슨은 이익집단의 과도한 로비 활동을 제어하기 위해서는 오히려 '강력한 국가'가 필요하다고 주장했다.